Об изменениях в Законе об обращениях граждан и юридических лиц

От редакции
В апрельском номере журнала (статья Ксении Терентьевой) мы уже писали о том, что новый законопроект об изменении Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон об обращениях) прошел первое чтение в Палате представителей и готовится ко второму. Тогда мы рассматривали основные изменения, содержавшиеся в проекте закона. На данный момент изменения приняты, опубликованы и вступают в силу со 2 января 2023 г.

О каких изменениях речь

Законом Республики Беларусь от 28.06.2022 № 176-З «Об изменении Закона Республики Беларусь “Об обращениях граждан и юридических лиц”» (далее — Закон) предполагается совершенствование норм Закона об обращениях с учетом практики его применения.

Целями подготовки Закона являлись:

• изменение порядка подачи электронных обращений;
• уточнение перечня случаев отказа в личном приеме, предварительной записи на личный прием;
• конкретизация случаев и способов ознакомления заявителей с материалами, непосредственно относящимися к рассмотрению обращений;
• определение порядка работы с обращениями в случае, если заявитель злоупотребляет правом на обращение;
• определение порядка работы с массовыми обращениями;
• уточнение круга организаций, в которых ведется книга замечаний и предложений.

Электронное обращение

В ст. 1 Закона об обращениях скорректировано определение термина «электронное обращение». Корректировка обусловлена введением государственной единой (интегрированной) республиканской информационной системы учета и обработки обращений граждан и юридических лиц (далее — система учета и обработки обращений). Владельцем системы учета и обработки обращений является Министерство связи и информатизации Республики Беларусь.

Посредством системы учета и обработки обращений будет обеспечена возможность подачи электронных обращений и получения результатов их рассмотрения.

Для этой цели создается отдельный сайт (http://обращения.бел), на котором заявителям необходимо будет пройти авторизацию:

• самостоятельно зарегистрироваться на сайте системы учета и обработки обращений с использованием номера контактного телефона;
• посредством электронно-­цифровой подписи;
• пройти регистрацию и авторизацию через внешние системы — Единую систему идентификации физических и юридических лиц (посредством ID-карт) и Национальную поч­товую электронную систему.

После прохождения авторизации заявитель попадет в личный кабинет, посредством которого он сможет направить обращение в интересующие его государственные органы и организации. По результатам рассмотрения обращений ответы на них будут направляться заявителю в личный кабинет.

Внедрение этой системы в работу государственных органов и организаций позволит автоматизировать процессы учета и обработки обращений, обеспечить централизованное хранение всех обращений и результатов их рассмотрения, предоставит действенные инструменты анализа и оценки работы с обращениями государственных органов и организаций на всех уровнях государственного управления.

В связи с этим предлагается отказаться от используемых в настоящее время способов направления обращений — на адрес электронной почты (e-mail) и (или) через специальную рубрику «Электронные обращения», скорректировав соответствующие положения Закона об обращениях (ст. 1 и 25 Закона, Закона об обращениях).

Личный прием

В ст. 6 Закона об обращениях Законом расширен перечень случаев отказа в личном приеме, записи на личный прием.

Директивой Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения» предусмотрено, что все проблемы и трудности населения должны в первую очередь разрешаться непосредственно на местах (п. 4).

Указом Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» определено, что обращения первоначально подлежат рассмотрению по существу в соответствии с компетенцией в государственных органах и иных организациях, осуществляющих свою деятельность и расположенных в пределах той административно-­территориальной единицы, на территории которой возникли вопросы, изложенные в обращениях. Тем не менее, в Законе перечень оснований отказа в личном приеме, записи на личный прием является исчерпывающим и не учитывает положения данного Указа.

В целях согласования подходов к рассмотрению обращений Законом введено такое основание, позволяющее отказать в личном приеме, записи на личный прием, как обращение заявителя в вышестоящую организацию по вопросам, решение которых относится к компетенции государственных органов и иных организаций, осуществляющих свою деятельность и расположенных в пределах той административно-­территориальной единицы, на территории которой возникли вопросы, изложенные в обращении, без первоначального обращения в такие государственные органы и иные организации. Реализация такого подхода позволит должностному лицу, проводящему личный прием, предварительно разобраться в сути обращения и в ходе личного приема с учетом доводов заявителя и позиции нижестоящей организации принять решение по существу.

Способы ознакомления с материалами

Изменения, внесенные в абз. 3 ст. 7 Закона об обращениях, направлены на конкретизацию способов ознакомления с материалами, непосредственно относящимися к рассмотрению обращений.

До принятия Закона основной вопрос, связанный с реализацией данной нормы, состоял в том, возможно ли ознакомление с материалами путем осуществления их фотокопий.

Практика реализации данной нормы у организаций разнилась. В ходе правового мониторинга ряд государственных органов выступил с предложением предусмотреть в Законе об обращениях право заявителя получать копии соответствующих материалов. Вместе с тем в таком случае оставалось неясным, кто и за чей счет должен делать копии, в каком порядке выдавать заявителю материалы для копирования.

В связи с этим с учетом схожего права, предусмотренного Законом Республики Беларусь от 24.10.2016 № 439-З «Об исполнительном производстве» (абз. 2 ч. 1 ст. 18), установлено право сторон делать выписки, снимать за свой счет копии документов, за исключением документов, содержащих информацию, распространение и (или) предоставление которой ограничено. При этом в данной норме не предполагается отдельно указывать право заявителя на получение копии.

Кроме того, в данной норме уточнено право заявителей на ознакомление с материалами, непосредственно относящимися к рассмотрению их обращений.

Обязанность представлять документы

Статья 9 Закона об обращениях дополнена новым абзацем, предусматривающим обязанность организаций и индивидуальных предпринимателей представлять в 15‑дневный срок документы и (или) сведения, необходимые для решения вопросов, изложенных в обращениях, организациям, индивидуальным предпринимателям, запросившим такие документы и (или) сведения, за исключением случаев, когда их представление осуществляется на возмездной основе и (или) в соответствии с законодательными актами. Дополнение обусловлено необходимостью четко регламентировать сроки представления таких документов и (или) сведений в целях обеспечения соблюдения законодательно установленных сроков рассмотрения обращений.

Что касается представления сведений на возмездной основе, то определение соответствующего вопроса в Законе считается нецелесообразным, поскольку особенности и порядок представления документов на возмездной основе являются предметом регулирования отдельных законодательных актов и (или) договоров.

Справочно: например, в ст. 29 Закона Республики Беларусь от 22.07.2002 № 133-З «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним», регулирующей представление сведений и документов из единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, указан круг лиц, которым представляются такие сведения, объем сведений, представляемых различным категориям лиц, срок представления информации, требования к форме выдаваемой информации, возможность обжалования и т. д.

В связи с этим в Законе не может быть закреплен исчерпывающий перечень случаев (а также соответствующие процессуальные порядки) представления различных сведений на возмездной основе, равно как не может быть закреплен и унифицированный порядок представления таких сведений для всех общественных отношений.

Ответы на обращения

Нередко в обращении содержится просьба заявителя не направлять ему ответ на обращение.

Действующая модель работы с обращениями, содержащими такую просьбу, не предполагает возможности не направлять ответ заявителю.

Более того, отсутствие ответа на такое обращение содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 10.10 «Нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц» КоАП.

Следование требованиям законодательства в таком случае и направление ответа на обращение вызывает непонимание у заявителя, а также напрасную трату ресурсов организации. В связи с этим п. 3 ст. 14 Закона об обращениях дополнен правовыми основаниями, позволяющими не направлять ответ заявителю в случае наличия его просьбы об этом.

Согласно изменениям, внесенным Законом в п. 3 ст. 14, обращения принимаются к сведению и ответы на них не направляются в случаях, если:

• в обращениях отсутствуют ­какие-либо рекомендации, требования, ходатайства, сообщения о нарушении актов законодательства, недостатках в работе организаций;
• обращения содержат только благодарности;
• обращения содержат просьбу заявителя не направлять ответ на обращение.

Злоупотребление правом на обращение

Практика правоприменения свидетельствует о необходимости определения порядка работы с обращениями, когда заявитель очевидно злоупотребляет своим правом на обращение. Подготовка ответов на такие обращения влечет дополнительную нагрузку на организации и не связана с удовлетворением правомерного интереса заявителя.

Несмотря на то, что в Законе об обращениях уже реализована попытка противодействия таким обращениям путем закрепления возможности взыскания расходов за систематическое направление необоснованных обращений, отмечается, что такой механизм не востребован на практике.

Изменения, внесенные в пп. 1 и 2 ст. 15 Закона об обращениях, предполагают оставление обращений без рассмотрения по существу в случае, когда заявитель очевидно злоупотребляет своим правом на обращение.

Примером такой ситуации может быть направление обращений, в которых содержатся угрозы жизни, здоровью и имуществу, побуждения к совершению противоправного деяния. В то же время возможность злоупотребления правом на обращение приведенными случаями не ограничивается.

Попытка закрепления в Законе исчерпывающего перечня случаев злоупотребления правом на обращение не позволит учесть все возможные ситуации, возникающие на практике, и ограничит правоприменителя в работе с такими обращениями. По этой причине представляется оправданным предусмотреть открытый перечень случаев злоупотребления правом на обращение.

Для сравнения: схожий подход использован и в гражданском законодательстве. Так, в ч. 1 п. 1 ст. 9 ГК предусмотрено, что не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах.

Книга замечаний и предложений

Проведенный анализ целесообразности сохранения книги замечаний и предложений в отдельных организациях показал, что дальнейшее использование книги замечаний и предложений в государственных органах и некоторых государственных организациях нецелесообразно, поскольку данный способ подачи письменных обращений является излишним, приводит к многочисленным конфликтным ситуациям и частым случаям злоупотребления правом на подачу обращений.

Кроме того, на практике книга замечаний и предложений не востребована в организациях и у индивидуальных предпринимателей, которые непосредственно не взаимодействуют с гражданами (например, организации, производящие товары).

При этом всеми заинтересованными поддержана позиция о сохранении книги замечаний и предложений у индивидуальных предпринимателей и в организациях, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения.

Обратите внимание
Конкретный перечень сфер, осуществление деятельности в которых потребует ведения организацией книги замечаний и предложений, будет определяться Советом Министров Республики Беларусь с учетом мнения республиканских органов государственного управления, которые осуществляют проведение единой государственной политики в конкретных сферах.

Кроме того, сохранен подход по оставлению без рассмотрения по существу и без уведомления об этом заявителя обращений, которые не относятся к деятельности организации, индивидуального предпринимателя, не касаются качества реализуемых ими товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг.

С учетом отсутствия нареканий на действующий подход у правоприменителя, полагаем, дача обратной связи заявителю на такие обращения нецелесообразна.

Обращения, содержащие брань

Заинтересованными обращалось внимание на то, что нередко в электронных обращениях содержатся нецензурные либо оскорбительные слова или выражения. Возможность оставления таких обращений без рассмотрения по существу в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона об обращениях (в частности, несоблюдение требований п. 5 ст. 12 Закона об обращениях) на практике вызывала споры и не была очевидной для всех заинтересованных. В связи с этим в ст. 25 Закона об обращениях прямо указано на возможность оставления таких обращений без рассмотрения по существу.

Практика рассмотрения электронных обращений свидетельствует о том, что заявители порой вместо сути обращения указывают ссылку на сторонний ресурс, на котором размещена некая информация (например, видео или фотографии). Порядок рассмотрения такого рода обращений вызывает проблемы у правоприменителя. Поэтому в ст. 25 Закона об обращениях внесены корректировки, предусматривающие недопустимость изложения сути обращения в виде ссылки на интернет-­ресурсы. Несоблюдение данного требования позволит оставлять обращения без рассмотрения по существу на основании абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона об обращениях.

Переходными положениями (ст. 2 Закона) предусматривается, что электронные обращения, поданные в государственные органы и иные государственные организации до вступления в силу Закона, подлежат рассмотрению в порядке, действовавшем до вступления Закона в силу. Иными словами, до вступления Закона в силу нужно руководствоваться положениями действующего Закона об обращениях.

Обращения, носящие массовый характер

Закон об обращениях дополнен ст. 25¹, в которой определен порядок работы с обращениями аналогичного содержания, носящими массовый характер.

В настоящее время порядок работы с обращениями, носящими массовый характер, аналогичного содержания определен только в отношении электронных обращений. В частности, ответ на такие обращения может размещаться на сайте государственного органа или иной государственной организации. Тем не менее, на практике нередки случаи массового поступления письменных обращений либо одновременно как письменных, так и электронных обращений аналогичного содержания. Особенностью направления таких обращений является стремление заявителей привлечь внимание к конкретной проблеме путем координации действий по массовому направлению обращений от разных заявителей.

В связи с этим в Законе предусмотрен подход, аналогичный подходу, используемому в отношении электронных обращений.

Принятие Закона позволит обеспечить защиту прав и законных интересов заявителей, а также будет способствовать формированию единообразной правоприменительной практики.