Противодействие коррупции в образовательной деятельности -->

Противодействие коррупции в образовательной деятельности

Каков срок осуществления такой административной процедуры, как государственная аккредитация?
3 месяца.
Как долго может согласовываться список детей, выезжающих на оздоровление за рубеж в составе общей организованной группы?
15 дней, а при необходимости запроса сведений и (или) документов от других государственных органов, иных организаций — 1 месяц.

Белокопытов Валерий

Юрист

991 Shape 1 copy 6Created with Avocode.

Общая характеристика правонарушений в сфере образовательной деятельности

В числе зарегистрированных преступных коррупционных деяний в сфере образования взяточничество и хищения путем злоупотреб­ления служебными полномочиями составляют порядка 97,5 %.


ПРИМЕРЫ

Заведующий отделением повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов со средним медицинским образованием учреждения образования М. получил от рентгенлаборанта областной клинической больницы Ч. в качестве взятки продукты питания за выдачу ему направления на прохождение курса повышения квалификации.

Директор учреждения образования С., злоупотребив служебными полномочиями, дал подчиненным сотрудникам указание приобрести электротовары, а затем незаконно списать их якобы на установку в учебные аудитории данного учреждения.

Директор средней школы Б. совершила хищение ноутбука, мобильного телефона и иного имущества, причинив ущерб учреждению образования.


Должностными лицами учреждений образования совершаются и другие коррупционные преступления. Ежегодно правоохранительные органы выявляют в сфере образования случаи преступного злоупотреб­ления властью или служебными полномочиями, а также превышения должностными лицами власти или служебных полномочий.


ПРИМЕР

Директор детско-­юношеской спортивной школы по плаванию Ш., злоупотребив служебными полномочиями, из корыстной заинтересованности дал тренеру-­преподавателю Т. незаконное указание о проведении тренировочного процесса с учениками школы вместо него, а заработную плату Ш. получал сам, причинив существенный вред правам и законным интересам Т.


Помимо коррупционных преступлений в сфере образования выявляется значительное число других экономических преступлений, преимущественно корыстных. Ежегодно в указанной сфере раскрывается более 40 экономических преступлений (не считая коррупционных), большинство из которых составляют преступления против собственности и интересов службы. В их числе — служебные подлоги, присвоения и растраты, служебная халатность, а также мошенничество, относящиеся к экономическим преступлениям по субъекту преступного деяния (лицо, совершившее мошенничество, в ходе выполнения трудовых обязанностей имело непосредственный доступ к предмету преступного посягательства или использовало свое служебное положение).

В результате хищений и других корыстных преступлений учреждениям образования причиняется значительный материальный ущерб, в т. ч. крупный и особо крупный.

Анализ коррупционных преступлений в сфере образования свидетельствует, что свыше половины из них связано со взяточничеством за оказание содействия при поступлении в учебные заведения и особенно за прием экзаменов и зачетов в образовательных учреждениях различной ведомственной подчиненности.

Противоправные действия, сопровождающие процедуры зачисления в учебные заведения и последующего обучения, текущих и итоговых аттестаций учащихся и студентов, нередко превращаются в своего рода коррупционную начальную подготовку. Опасность получения учащимися и студентами навыков коррупционного поведения заключается в том, что в дальнейшем они будут стремиться решать свои личные проблемы в обход установленных правил с помощью взяток и подарков.

Факторы, содействующие коррупционным проявлениям

Считаем возможным выделить следующие факторы, порождающие правовые проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг:

  • неурегулированность деятельности органов управления образованием при оказании образовательных услуг;
  • наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;
  • соединение де-юре нескольких услуг в рамках одной услуги;
  • выделение в виде отдельного этапа в процессе оказания услуги ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом оказания данной услуги, и придание им некой самостоятельности;
  • наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за образовательной услугой, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов;
  • отсутствие НПА, определяющего вид правового акта, который необходимо принять в определенной совокупности ситуаций в рамках образовательных правоотношений, порядок его принятия органом исполнительной власти;
  • коррупционный характер самих норм права, которые необходимо применять;
  • неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта без определения его содержательной составляющей, что позволяет осуществлять двой­ственное толкование;
  • создание в структуре образовательной организации подразделений (цель — обеспечение прозрачности, открытости, гласности деятельности), например студенческих советов и органов самоуправления, фактически находящихся под контролем создавшей их образовательной организации;
  • информационная закрытость процедур, сопутствующих оказанию (отказу в оказании) образовательной услуги.

Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, также можно назвать информационную закрытость органов управления образованием и процедур оказания образовательных услуг. Конечно, следует отметить, что гласность и публичность данным процедурам придают информационно-­телекоммуникационные технологии. Однако оперативная информация, служащая основой для принятия решений в отношении участников образовательных правоотношений, остается не вполне доступной.

Как представляется, приведенный перечень не является исчерпывающим, однако основная задача при выявлении перечисленных факторов в рассматриваемом контексте — поиск правовых возможностей их недопущения или минимизации.

Состояние регулирования правоотношений в образовательной деятельности

Как показывают материалы изучения практики законодательного регулирования правоотношений в сфере образовательной деятельности, в НПА по государственной аккредитации учреждений образования, лицензированию образовательной деятельности и выдаче разрешений на открытие подготовки специалистов по новым специальностям имеются нечеткие и неоднозначные конструктивные элементы, способные провоцировать криминогенные риски вследствие альтернативного характера требований к процедурам аккредитации, лицензирования и получения разрешений, а также завышенных сроков проведения этих процедур.

Существующие формулировки нормативных положений, касающихся условий допуска к лицензируемой деятельности в сфере образования и порядка проведения проверок законности ее осуществления, не могут гарантировать предотвращения случаев выдачи лицензий недобросовестным, некомпетентным и не соответствующим лицензионным требованиям лицам.

До сих пор не создан четкий, безальтернативный механизм правового регулирования условий выдачи разрешений на открытие подготовки специалистов по новым специальностям, переподготовки по специальностям и (или) повышения квалификации в учреждениях, обеспечивающих получение среднего специального образования. В нынешнем виде этот механизм не может обеспечивать качественный профессиональный отбор претендентов. Применяются нормативные положения, на основании которых при совершенно одинаковых исходных данных могут приниматься полярные решения об открытии подготовки или переподготовки специалистов.

Потенциально коррупциогенны некоторые нормативные положения, связанные с практикой юридического оформления учреждений, обеспечивающих получение дошкольного, среднего специального образования, повышение квалификации и переподготовку кадров.

Основу многочисленных нарушений и злоупотреблений в сфере образования продолжает составлять неоднозначность правового регулирования вопросов текущей и итоговой аттестации обучающихся в учреждениях образования. Из-за отсутствия четкого и однозначного закрепления в законодательстве условий, предопределяющих выбор конкретной формы аттестации учащихся, существует реальная возможность для попыток заинтересованных лиц подталкивать администрацию и общественные организации школ к нужному решению по определению формы проведения аттестации на основе коррупционных соглашений.

Невозможность осуществления должностными лицами образовательных учреждений жесткого контроля за ходом и результатами приема экзаменов и зачетов вследствие необязательности письменной формы их проведения объективно может быть отнесена к рискам криминогенного характера, поскольку создает благоприятные условия для взяточничества при приеме экзаменов и зачетов у учащихся и студентов.

Усматриваются элементы коррупциогенности в отдельных НПА, касающихся вопросов распределения выпускников учреждений образования.

Закрепление в законодательстве положений о возможности распределения выпускников в иные организации по мере удовлетворения потребностей в специалистах государственных организаций является не чем иным, как преднамеренным созданием правовых оснований для направления при желании на работу специалистов на выпадающих из общего ряда неопределенных условиях, что, как правило, происходит из корыстной или иной личной заинтересованности.

К условиям, способствующим возникновению коррупции, следует отнести легальную возможность затягивания бюрократического процесса при совершении административных процедур, в частности, установление больших сроков согласования рекламных объявлений об учебе, списков выезжающих на оздоровление.

Нормы, соблюдение, применение и исполнение которых могут способствовать возникновению криминогенных последствий, содержатся и в некоторых других НПА, регулирующих правоотношения в сфере образовательной деятельности.

Распространенный характер преступлений, связанных со взяточничеством при приеме экзаменов и зачетов в образовательных учреждениях, в значительной мере обусловлен недостаточным нормативным закреплением в правовых актах механизма контроля со стороны должностных лиц учебных заведений за этим процессом, а также отсутствием прозрачного порядка осуществления преподавателями юридически значимых действий и вызванной этим большой свободой усмотрения.

Проблемные позиции в регулировании аккредитации, лицензирования

Ряд НПА о государственной аккредитации учреждений образования обращают на себя внимание отсутствием внутренней логики построения их положений по признакам приоритетности регулируемых отношений, неравнозначностью стартовых нормативных требований к претендентам на аккредитацию, непрозрачностью и формализмом контрольных процедур, неоправданно длительными сроками рассмотрения материалов и принятия решений об аккредитации.

На наш взгляд, несоразмерно завышенным, в частности, является установленный п. 10.1 единого перечня административных процедур, осуществляемых в отношении субъектов хозяйствования (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.09.2021 № 548) (далее — перечень административных процедур)), для вынесения решения о государственной аккредитации срок 3 месяца.

Правовое регулирование вопросов лицензирования образовательной деятельности не содержит однозначных нормативных положений, касающихся условий допуска к этой деятельности и порядка проведения проверок законности ее осуществления.

Кроме того, отсутствуют однозначные нормативные положения, касающиеся условий проверки достоверности сведений и документов, представляемых родителями в учреждения дошкольного образования для освобождения от платы за питание детей либо ее снижения. В ч. 2 п. 5 Положения о порядке взимания платы за питание детей, получающих дошкольное образование, специальное образование на уровне дошкольного образования (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.02.2008 № 307), указывается, что если достоверность представленных документов вызывает сомнения, то руководитель учреждения дошкольного образования вправе направить соответствующий запрос в организации, выдавшие эти документы. На наш взгляд, эта формулировка заключает в себе криминогенный риск, поэтому слово «вправе» должно быть заменено на слово «обязан».

Спорные позиции в регулировании распределения выпускников

Элементы коррупциогенности усматриваются в отдельных НПА, касающихся вопросов распределения выпускников учреждений образования.

Пунктом 12 Положения о порядке распределения, перераспределения, направления на работу, последующего направления на работу выпускников, получивших послевузовское, высшее, среднее специальное или профессионально-­техническое образование (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.06.2011 № 821) (далее — Положение о порядке распределения)), установлено, что выпускники распределяются в соответствии с полученной специальностью (направлением специальности, специализацией) и присвоенной квалификацией с учетом поданных в учреждение образования организациями — заказчиками кадров заявок на подготовку и заключенных с организациями — заказчиками кадров договоров о взаимодействии.

Базовая организация имеет преимущественное право на удовлетворение своей потребности в специалистах с высшим образованием, специалистах и рабочих со средним специальным образованием, рабочих и служащих с профессионально-­техническим образованием из числа выпускников соответствующего учреждения образования. При наличии нескольких базовых организаций удовлетворение их потребностей в специалистах с высшим образованием, специалистах и рабочих со средним специальным образованием, рабочих и служащих с профессионально-­техническим образованием осуществляется в порядке очередности, определяемой исходя из даты заключения соответствующих договоров о взаимодействии (ч. 3 п. 12 Положения о порядке распределения).

После удовлетворения потребностей в специалистах, рабочих (служащих) организаций — заказчиков кадров осуществляется распределение выпускников в соответствии с полученной специальностью (направлением специальности, специализацией) и присвоенной квалификацией в иные организации на основании их письменных запросов.

В формулировке ч. 3 п. 12 Положения о порядке распределения просматривается преднамеренное создание правовых оснований для резервного маневра в распределительном процессе и направления при желании на работу специалистов на выпадающих из общего правила неопределенных условиях, что, как правило, происходит из корыстной или иной личной заинтересованности.

В целях аннулирования этих резервных возможностей и ситуации правовой неопределенности в отношении конкретных выпускников ч. 3 п. 12 Положения о порядке распределения, на наш взгляд, необходимо изложить в следующей редакции: «После полного удовлетворения потребностей в специалистах организаций, указанных в части второй настоящего пункта, производится распределение выпускников в иные организации на основании их письменных запросов».

Пунктом 14 Положения о порядке распределения предусмотрено, что комиссия принимает решение о распределении выпускника с учетом его результатов успеваемости, участия в научно-­исследовательской, общественной работе, места прохождения производственной и преддипломной практики, состояния здоровья, семейного положения и места жительства семьи, рекомендации учреждения образования о наиболее целесо­образном направлении выпускника на работу и его личных пожеланий.

Содержащееся в указанном пункте положение об учете при направлении на работу выпускника рекомендаций учреждения образования о наиболее целесообразном его направлении на работу представляется не вполне логичным и последовательным. Прямая прерогатива комиссии по распределению заключается в обязанности учесть все квалификационные, социальные и личностные характеристики распределяемого выпускника, которые в совокупности и позволяют составить наиболее объективную и всесторонне взвешенную рекомендацию о его целесообразном использовании, даваемую входящими в состав комиссии представителями учреждения образования в лице ее председателя и членов.

При отсутствии в указанной норме процедурных требований к оформлению таких рекомендаций учреждений образования и условий, когда они могут быть фактически учтены, данное правовое излишество объективно превращается в узаконенный повод для оказания влияния на решение комиссии по распределению, в т. ч. и на основе коррупционного соглашения.

В интересах устранения потенциальной возможности использования упомянутого положения в коррупционных целях, на наш взгляд, представляется необходимым исключить из п. 14 Положения о порядке распределения слова «рекомендации учреждения образования о наиболее целесообразном направлении выпускника на работу».

Коррупциогенные риски в сфере осуществления административных процедур

Существенным условием, способствующим возникновению коррупции, является легальная возможность затягивания бюрократического процесса при совершении административных процедур, в частности, установление больших сроков согласования рекламных объявлений об учебе, списков выезжающих на оздоровление.

Так, в подп. 8.14.3 перечня административных процедур предусмотрено, что срок согласования размещаемых на территории Республики Беларусь информационных (рекламных) объявлений об учебе граждан за пределами Республики Беларусь может составлять один месяц при необходимости запроса сведений и (или) документов от других государственных органов, иных организаций.

Такой же срок установлен подп. 9.25.1 и 9.25.2 перечня административных процедур для согласования списков детей, выезжающих на оздоровление за рубеж в составе общих организованных групп, и сопровождающих их лиц.

Установление больших сроков совершения административных процедур, в отдельных случаях явно непропорциональных их сложности, с неизбежностью будет вынуждать заинтересованных лиц искать пути ускорения этого процесса на основании всевозможных коррупционных соглашений.

В целях устранения таких предпосылок необходимо пересмотреть сроки совершения административных процедур исходя из реальных временных затрат на их выполнение, а также законодательно предусмотреть легальную возможность ускоренного совершения процедуры за дополнительную плату.

Выводы

В сфере образования имеются негативные факторы коррупционных преступлений. Самой распространенной формой коррупционной преступности в сфере образования Республики Беларусь, как и некоторых других стран Содружества Независимых Государств, является получение взятки за поступление в высшее учебное заведение, сдачу экзаменов и зачетов, устройство детей в учреждения дошкольного и общего среднего образования.

Как показывают результаты проведенного антикоррупционного мониторинга законодательства об образовании, наиболее опасным в криминогенном отношении является сегмент оказания образовательных услуг.

Современные высокие требования к качеству знаний претендентов на получение образовательных услуг (и усложненные процедуры зачисления их в учреждения образования), качеству проведения текущих и итоговых аттестаций, а также ограниченные возможности для получения высшего образования на бесплатной основе объективно усиливают преступную мотивацию абитуриентов, учащихся и студентов в стремлении в обход закона быть зачисленными в учреждения образования и получить дипломы об их окончании.

Существование на этом криминогенном фоне правовых норм, предоставляющих должностным лицам широкую свободу усмотрения при принятии решений об аккредитации, лицензировании, открытии подготовки специалистов и т. п., полное или частичное отсутствие законодательно закрепленных критериев осуществления ими своих должностных полномочий, неограниченный и не конкретизированный объем сведений, запрашиваемых при совершении административных процедур, нечетко или вообще не оговоренные обязанности по осуществлению внутреннего и внешнего контроля — всё это в значительной степени способствует готовности должностных лиц государственных органов, учреждений образования, преподавателей и других работников этой сферы к совершению коррупционных соглашений в рамках предоставления образовательных услуг.

991 Shape 1 copy 6Created with Avocode.
Последнее
по теме
Задать вопрос в редакцию
Заказать звонок